开展土壤污染防治 保障民众吃得放心、住得安心

本刊记者 张卫   2018-10-10 10:02:42

8月31日,十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》。这是我国首次制定专门的法律来规范防治土壤污染,是保障人民群众“吃得放心、住得安心”的民生工程。该法律的出台,意味着大气、水、土壤三大环境领域的污染防治法已全部齐备。

《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称《土壤污染防治法》)一共七大章节九十九条规定,将“预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与”的原则系统地呈现出来。其中规定,国务院统一领导全国土壤污染状况普查。国务院生态环境主管部门会同国务院农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门,每十年至少组织开展一次全国土壤污染状况普查。据悉,法律将于2019年1月1日起施行。

我国土壤污染状况不容乐观

土壤是最重要的生态系统之一,土壤环境状况直接影响老百姓的菜篮子、米袋子,更是国土资源环境安全和经济社会可持续发展的重要因素。近年来,我国不断发生镉大米等食品安全事件,皆是因为土壤污染造成的。

据了解,我国的土壤污染是在经济社会发展过程中长期累积形成的,主要原因包括:一是工矿企业生产经营活动中排放的废气、废水、废渣是造成其周边土壤污染的主要原因。尾矿渣、危险废物等各类固体废物堆放等,导致其周边土壤污染;汽车尾气排放导致交通干线两侧土壤铅、锌等重金属和多环芳烃污染。二是农业生产活动是造成耕地土壤污染的重要原因。污水灌溉,化肥、农药、农膜等农业投入品的不合理使用和畜禽养殖等,导致耕地土壤污染。三是生活垃圾、废旧家用电器、废旧电池、废旧灯管等随意丢弃,以及日常生活污水排放,造成土壤污染。四是自然背景值高是一些区域和流域土壤重金属超标的原因。

目前,土壤中的污染物来源广、种类多,一般可分为无机污染物和有机污染物。无机污染物以重金属为主,如镉、汞、砷、铅、铬、铜、锌、镍,局部地区还有锰、钴、硒、钒、锑、铊、钼等。有机污染物种类繁多,包括苯、甲苯、二甲苯、乙苯、三氯乙烯等挥发性有机污染物,以及多环芳烃、多氯联苯、有机农药类等半挥发性有机污染物。近年来,虽然各地区、各部门积极采取措施,在土壤污染防治方面进行探索和实践,取得一定成效。但由于我国经济发展方式总体粗放,产业结构和布局仍不尽合理,污染物排放总量较高,全国土壤环境状况总体仍不容乐观,部分地区土壤污染较重。

一是土壤环境总体状况堪忧。我国土壤总的点位超标率为16.1%。污染类型以无机污染为主,有机污染次之,复合型污染比重较小;在不同土地利用类型中,耕地、林地、草地、未利用地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%、11.4%。二是局部地区土壤污染较重。长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出,西南、中南地区土壤重金属超标范围较大;镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。工矿企业及其周边土壤环境问题突出,抽样显示,污染企业及其周边点位超标率为36.3%、工业废弃地为34.9%、工业园区为29.4%。三是土壤环境压力持续加大。近年来,因土壤污染影响农产品质量和人居环境安全事件时有发生,土壤污染问题成为社会关注的热点。这些问题的产生,有历史积累形成的,也有环境本底高的因素,但主要原因还是长期以来经济发展方式粗放、污染物排放远远超过环境容量。同时,存在污染底数不清、法律标准缺失、防治体系不健全、科技支撑不够、资金投入不足、各方认识不统一等问题,影响了土壤污染防治工作的开展。

由于土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性、不均匀性、难可逆性、艰巨性等特点,土壤污染一旦发生,仅仅依靠切断污染源的方法很难恢复。总体来说,治理土壤污染的成本高、周期长、难度大。虽然我国的环保法等相关法律对防治土壤污染提了一些要求,但是这些要求比较原则、分散,侧重于预防,对土壤里面已经存在的污染怎么治理还需要规范,因此我国有必要制定专门的法律来规范土壤污染防治。由此看来,制定《土壤污染防治法》十分必要,这是一部保障和实现人民群众吃得放心、住得安心的法律。

厘清土壤污染责任主体 坚持预防为主和保护优先

在《土壤污染防治法》中,土壤污染责任人一词共出现29次,总结起来主要包括以下13类:

1.土壤污染重点监管单位。其责任范围主要有三项:一是控制有毒有害物质的排放,并年度报告;二是建立隐患排查制度,防止渗漏、流失和扬散;三是制定实施自行监测方案和主动报告。2.拆除设施、设备或建筑物、构筑物的企事业单位。他们的责任范围是采取土壤污染防治措施。3.拆除设施、设备或建筑物、构筑物的重点监管单位。他们的责任范围是制定土壤污染防治工作方案,报备后实施。4.尾矿库运营、管理单位。其责任范围是加强安全管理,防治土壤污染,对土壤状况进行监测和定期评估。5.建设和运行污水集中处理设施、固体废物处置设施的单位。其责任范围是采取措施防止土壤污染,环保部门定期对周边土壤进行监测。6.农业投入品生产者、销售者和使用者。其责任范围是回收农药、肥料等农业投入品的包装废弃物和农用薄膜,并将农药包装废弃物交由专门的机构或者组织进行无害化处理。7.土壤调查、风险评估、效果评估单位。其责任范围是具备相应的专业能力,不得对土壤和周边环境造成新的污染,按照合同约定对结果负责。8.修复施工单位。其责任范围是转运污染土壤时要制定转运计划,将运输时间、方式、线路和污染土壤数量、去向和最终处置措施报所在地和接收地环保部门,不得对土壤和周边环境造成新的污染。9.土地使用权人。其责任范围是在土壤污染责任人无法认定的情况下,土地使用权人承担土壤污染风险管控和修改的责任。10.土地使用权人和实际生产经营者。其责任范围是在土地开发利用时,土地使用权人企业事业单位和其他生产经营者从事生产经营活动,应当采取有效措施,防止、减少土壤污染,对所造成的土壤污染依法承担责任。11.债权、债务继承人。其责任范围是在责任主体发生变更的情况下,由变更后承继其债权、债务的单位或个人履行相关土壤污染风险管控和修复义务,并承担相关费用。12.任何单位和个人。他们的责任范围是承担保护土壤、防止土壤污染的义务。13.地方人民政府。其责任范围是在地方政府已经收回土地使用权、土壤污染责任人为原土地使用权人的情况下,由地方政府承担土壤污染风险管控和修改的责任。实施土壤污染风险管控和修复

土壤污染风险管控和修复,包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动。其中实施土壤污染状况调查活动时,应当编制土壤污染状况调查报告。调查报告应当主要包括地块基本信息、污染物含量是否超过土壤污染风险管控标准等内容。污染物含量超过土壤污染风险管控标准的,土壤污染状况调查报告还应当包括污染类型、污染来源以及地下水是否受到污染等内容。

而实施土壤污染风险评估活动,应当编制土壤污染风险评估报告。评估报告应当主要包括下列内容:主要污染物状况;土壤及地下水污染范围;农产品质量安全风险、公众健康风险或者生态风险;风险管控、修复的目标和基本要求等。

实施风险管控、修复活动,应当因地制宜、科学合理,提高针对性和有效性,不得对土壤和周边环境造成新的污染。

实施风险管控效果评估、修复效果评估活动,应当编制效果评估报告。效果评估报告应当主要包括是否达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标等内容。

风险管控、修复活动完成后,需要实施后期管理的,土壤污染责任人应当按照要求实施后期管理。

针对农用地,《土壤污染防治法》规定,按照土壤污染程度和相关标准,将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。

县级以上地方人民政府应当依法将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田,实行严格保护。在永久基本农田集中区域,不得新建可能造成土壤污染的建设项目;已经建成的,应当限期关闭拆除。未利用地、复垦土地等拟开垦为耕地的,地方人民政府农业农村主管部门应当会同生态环境、自然资源主管部门进行土壤污染状况调查,依法进行分类管理。

对土壤污染状况普查、详查和监测、现场检查表明有土壤污染风险的农用地地块,地方人民政府农业农村、林业草原主管部门应当会同生态环境、自然资源主管部门进行土壤污染状况调查。对土壤污染状况调查表明污染物含量超过土壤污染风险管控标准的农用地地块,地方人民政府农业农村、林业草原主管部门应当会同生态环境、自然资源主管部门组织进行土壤污染风险评估,并按照农用地分类管理制度管理。对安全利用类农用地地块,地方人民政府农业农村、林业草原主管部门,应当结合主要作物品种和种植习惯等情况,制定并实施安全利用方案。安全利用方案包括下列内容:农艺调控、替代种植;定期开展土壤和农产品协同监测与评价;对农民、农民专业合作社及其他农业生产经营主体进行技术指导和培训;其他风险管控措施。

对严格管控类农用地地块,地方人民政府农业农村、林业草原主管部门应当采取下列风险管控措施:提出划定特定农产品禁止生产区域的建议,报本级人民政府批准后实施;按照规定开展土壤和农产品协同监测与评价;对农民、农民专业合作社及其他农业生产经营主体进行技术指导和培训;其他风险管控措施。各级人民政府及其有关部门应当鼓励对严格管控类农用地采取调整种植结构、退耕还林还草、退耕还湿、轮作休耕、轮牧休牧等风险管控措施,并给予相应的政策支持。

对严格管控类农用地地块,其修复活动应当优先采取不影响农业生产、不降低土壤生产功能的生物修复措施,阻断或者减少污染物进入农作物食用部分,确保农产品质量安全。待风险管控、修复活动完成后,土壤污染责任人应当另行委托有关单位对风险管控效果、修复效果进行评估,并将效果评估报告报地方人民政府农业农村、林业草原主管部门备案。

对于建设用地,国家实行的是建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度。《土壤污染防治法》规定,对土壤污染状况普查、详查和监测、现场检查表明有土壤污染风险的建设用地地块,地方人民政府生态环境主管部门应当要求土地使用权人按照规定进行土壤污染状况调查。用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的,变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查。

对土壤污染状况调查报告评审表明污染物含量超过土壤污染风险管控标准的建设用地地块,土壤污染责任人、土地使用权人应当按照国务院生态环境主管部门的规定进行土壤污染风险评估,并将土壤污染风险评估报告报省级人民政府生态环境主管部门。省级人民政府生态环境主管部门应当会同自然资源等主管部门按照国务院生态环境主管部门的规定,对土壤污染风险评估报告组织评审,及时将需要实施风险管控、修复的地块纳入建设用地土壤污染风险管控和修复名录,并定期向国务院生态环境主管部门报告。列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块,不得作为住宅、公共管理与公共服务用地。

对建设用地土壤污染风险管控和修复名录中的地块,地方人民政府生态环境主管部门可以根据实际情况采取下列风险管控措施:提出划定隔离区域的建议,报本级人民政府批准后实施;进行土壤及地下水污染状况监测;其他风险管控措施。待风险管控、修复活动完成后,土壤污染责任人应当另行委托有关单位对风险管控效果、修复效果进行评估,并将效果评估报告报地方人民政府生态环境主管部门备案。省级人民政府生态环境主管部门应当会同自然资源等主管部门对风险管控效果评估报告、修复效果评估报告组织评审,及时将达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标且可以安全利用的地块移出建设用地土壤污染风险管控和修复名录,按照规定向社会公开,并定期向国务院生态环境主管部门报告。未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的建设用地地块,禁止开工建设任何与风险管控、修复无关的项目。

加强资金支持 加重违法行为的惩罚

《土壤污染防治法》规定,国家应加大土壤污染防治资金的投入力度,建立土壤污染防治基金制度。设立中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金,主要用于农用地土壤污染防治和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定的土壤污染风险管控和修复以及政府规定的其他事项。土壤污染防治基金的具体管理办法,由国务院财政主管部门会同国务院生态环境、农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门制定。

各级人民政府也应当加强对土壤污染的防治,安排必要的资金用于下列事项:土壤污染防治的科学技术研究开发、示范工程和项目;各级人民政府及其有关部门组织实施的土壤污染状况普查、监测、调查和土壤污染责任人认定、风险评估、风险管控、修复等活动;各级人民政府及其有关部门对涉及土壤污染的突发事件的应急处置;各级人民政府规定的涉及土壤污染防治的其他事项。在使用资金时应当加强绩效管理和审计监督,确保资金使用效益。

此外,《土壤污染防治法》还规定,国家鼓励金融机构加大对土壤污染风险管控和修复项目的信贷投放。国家鼓励金融机构在办理土地权利抵押业务时开展土壤污染状况调查。从事土壤污染风险管控和修复的单位依照法律、行政法规的规定,享受税收优惠。国家鼓励并提倡社会各界为防治土壤污染捐赠财产,并依照法律、行政法规的规定,给予税收优惠。

《土壤污染防治法》还对违法行为制定了详细的处罚措施,其中,最高罚款限额为200万元。构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

如果有以下行为的,最高可处以200万元以下的罚款——土壤污染重点监管单位篡改、伪造监测数据的;拆除设施、设备或者建筑物、构筑物,企业事业单位未采取相应的土壤污染防治措施或者土壤污染重点监管单位未制定、实施土壤污染防治工作方案的;尾矿库运营、管理单位未按照规定采取措施防止土壤污染的;建设和运行污水集中处理设施、固体废物处置设施,未依照法律法规和相关标准的要求采取措施防止土壤污染的;向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥,以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等情节严重的。

如果有以下行为的,最高可处以100万元以下的罚款——将重金属或者其他有毒有害物质含量超标的工业固体废物、生活垃圾或者污染土壤用于土地复垦的;受委托从事土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控效果评估、修复效果评估活动的单位,出具虚假调查报告、风险评估报告、风险管控效果评估报告、修复效果评估报告情节严重的;未单独收集、存放开发建设过程中剥离的表土且情节严重的;实施风险管控、修复活动对土壤、周边环境造成新的污染且情节严重的;转运污染土壤,未将运输时间、方式、线路和污染土壤数量、去向、最终处置措施等提前报所在地和接收地生态环境主管部门且情节严重的;未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的建设用地地块,开工建设与风险管控、修复无关的项目且情节严重的;未按照规定进行土壤污染状况调查且拒不改正的;未按照规定进行土壤污染风险评估且拒不改正的;未按照规定采取风险管控措施且拒不改正的;未按照规定实施修复且拒不改正的;风险管控、修复活动完成后,未另行委托有关单位对风险管控效果、修复效果进行评估且拒不改正的。

另外,农业投入品生产者、销售者、使用者未按照规定及时回收肥料等农业投入品的包装废弃物或者农用薄膜,或者未按照规定及时回收农药包装废弃物交由专门的机构或者组织进行无害化处理的,由地方人民政府农业农村主管部门责令改正,处一万元以上十万元以下的罚款;农业投入品使用者为个人的,可以处二百元以上二千元以下的罚款。

单位出具虚假报告的,由地方人民政府生态环境主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上五万元以下的罚款;情节严重的,十年内禁止从事前款规定的业务;构成犯罪的,终身禁止从事前款规定的业务。单位和委托人恶意串通,出具虚假报告,造成他人人身或者财产损害的,还应当与委托人承担连带责任。

土壤污染责任人或者土地使用权人未按照规定实施后期管理的,由地方人民政府生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门责令改正,处一万元以上五万元以下的罚款;情节严重的,处五万元以上五十万元以下的罚款。

被检查者拒不配合检查,或者在接受检查时弄虚作假的,由地方人民政府生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门责令改正,处二万元以上二十万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上二万元以下的罚款。

土壤污染重点监管单位未按照规定将土壤污染防治工作方案报地方人民政府生态环境、工业和信息化主管部门备案的;土壤污染责任人或者土地使用权人未按照规定将修复方案、效果评估报告报地方人民政府生态环境、农业农村、林业草原主管部门备案的;土地使用权人未按照规定将土壤污染状况调查报告报地方人民政府生态环境主管部门备案的,由地方人民政府有关部门责令改正;拒不改正的,处一万元以上五万元以下的罚款。

污染土壤造成他人人身或者财产损害的,应当依法承担侵权责任。土壤污染责任人无法认定,土地使用权人未依照《土壤污染防治法》规定履行土壤污染风险管控和修复义务,造成他人人身或者财产损害的,应当依法承担侵权责任。

习近平总书记在今年5月召开的全国生态环境保护大会上提出,要让老百姓吃得放心、住得安心。《土壤污染防治法》是贯彻落实党中央有关土壤污染防治的决策部署,有助于完善中国特色法律体系,尤其是生态环境保护、污染防治的法律制度体系,更为开展土壤污染防治工作,扎实推进净土保卫战提供了法治保障。

《中国食品》2018年9月第18期 目录

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