规范网络食品消除法外之地

本刊记者 张卫   2016-11-25 01:19:53

本刊记者 张卫

近年来,电子商务发展迅速,网络食品安全作为新生事物成为全世界范围内的监管难题。目前,网络食品监管面临着经营主体多、地域范围广、技术水平高、法律复杂、监管能力不足、网络食品安全违法行为查处程序不明确等问题。为了强化网络食品安全依法监管、防控网络食品安全风险,国家食品药品监督管理总局近期下发了《网络食品安全违法行为查处办法》,自10月1日起正式施行。

为贯彻落实《食品安全法》,规范网络食品交易行为、保证网络食品安全, 7月13日,国家食品药品监督管理总局下发了《网络食品安全违法行为查处办法》(以下简称《办法》),我国也由此成为第一个针对网络食品安全违法行为专门制定规章的国家。该办法于2016年10月1日起施行。

强化第三方交易平台责任

在网络食品的经营监管当中,第三方平台起着非常关键的作用。第三方平台的一边连着成千上万的食品生产经营者,另一边连着成千上万的食品消费者,只要抓住第三方平台这个“牛鼻子”,就可以对入网食品经营者进行依法管理、有效管理,也就确保了食品在互联网销售当中重要环节的安全。

依据《食品安全法》的规定,食品安全的监管、食品安全的治理要实施社会共治,所以第三方平台本身也应当依法承担相应的责任。《办法》规定,网络食品交易第三方平台提供者应当向所在地省级食品药品监督管理部门备案,取得备案号,建立入网食品生产经营者审查登记、食品安全自查、食品安全违法行为制止及报告、严重违法行为平台服务停止、食品安全投诉举报处理等制度,并在网络平台上公开。

具体来讲,网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品生产经营者的食品生产经营许可证、入网食品添加剂生产企业生产许可证等材料进行审查,如实记录并及时更新。应当对入网食用农产品生产经营者的营业执照、入网食品添加剂经营者的营业执照以及入网交易食用农产品个人的身份证号码、住址、联系方式等信息进行登记,如实记录并及时更新。应当建立入网食品生产经营者档案,记录入网食品生产经营者的基本情况、食品安全管理人员等信息。应当记录、保存食品交易信息,保存时间不得少于产品保质期满后6个月;没有明确保质期的,保存时间不得少于2年。应当设置专门的网络食品安全管理机构或者指定专职食品安全管理人员,对平台上的食品经营行为及信息进行检查。发现存在食品安全违法行为的,应当及时制止,并向所在地县级食品药品监督管理部门报告。

若其未履行相应备案义务并拒不改正,未建立入网食品生产经营者档案、记录入网食品生产经营者相关信息并拒不改正,未按要求记录、保存食品交易信息并拒不改正等,由县级以上地方食品药品监督管理部门处5000元以上3万元以下罚款;若其不能保障网络食品交易数据和资料的可靠性与安全性并拒不改正的,处3万元罚款。

《办法》根据《食品安全法》的规定,把第三方平台的责任细化、具体化,根本目的是为了保证《食品安全法》当中对互联网销售食品安全监管的有效措施能够落到实处。

利用“神秘买家”制度落实食品抽检

有形的食品市场在商品的抽验过程当中可以面对面完成直接取样、封样等一系列流程,但网络购物具有虚拟性,这对食品抽检提出了挑战。结合网络食品的特点,并借鉴网络食品交易第三方平台既往经验,《办法》提出“神秘买家”的制度。

具体操作程序是:抽样人员以顾客的身份买样,记录抽样样品的名称、类别、数量、购买的样品人员以及付款的账户、注册帐号、收货地址、联系方式等,并留存相关票据。

《办法》中的抽检制度设计有一个重要的时间节点,就是购买样品到达买样人后要进行查验、封样,在这个时间节点前需要保证一定程度的“神秘性”。同时,为了保证抽样对买家的公正性,《办法》也规定买样人员应当对网络购买样品的包装等进行查验,对备份样品要分别封样,并采取拍照、录像等手段来记录拆封的过程。

《办法》规定,县级以上食品药品监管部门都可以通过网络购样进行抽检。也就是说,鉴于网络食品影响的广泛性和民众的高度关注性,包括国家总局和地方局在内都可以根据监管的需要对网络食品进行抽检。若检验结果不符合食品安全标准,食品药品监督管理部门应当及时将检验结果通知被抽样的入网食品生产经营者。

目前,“神秘买家”制度已初显威力。7月15日,国家食药监总局在国内几大B2C网销平台随机抽检了几款食品,查出多个网络食品不合格。

抽检通告显示,此次被查出问题的入网食品生产经营者涉及标称“谷谷香旗舰店”、“喵在岛旗舰店”、“圣农食品专营店”、“中伟餐饮配料调味之家”4家,具体产品则涉及标称青岛大道品牌管理有限公司委托(中外合资)烟台优美食品有限公司生产的香辣鳗鱼丝、标称深圳市谷力贸易有限公司委托云南大理市八千方食品厂生产的红冰糖(多晶黄冰糖)、标称张家港市新菊味精有限公司生产的无盐味精、标称深圳市谷力贸易有限公司委托云南大理市八千方食品厂生产的传统古法手工红糖(赤砂糖)以及标称大理市亚润食品有限公司生产的单晶冰糖。

据了解,对上述抽检中发现的不合格产品,生产企业所在地江苏、山东、湖北、广东、云南等省食品药品监管部门已责令企业查清产品流向,召回不合格产品,并分析原因进行整改;经营单位所在地上海、浙江、湖北、广东等省(市)食品药品监管部门已要求有关单位立即采取下架等措施,控制风险,并依法予以查处。涉事的一号店、天猫、淘宝也已经将产品进行下架处理。

资深电商分析人士王小星指出,《办法》中的“神秘买家”制度,其实是让B2C网售平台承担实体商超此前就要承担的连带责任,预计随着《办法》执行期的临近,国内几大B2C网销平台对入驻商家的管控会更加严格。

不过,鉴于网络食品体量庞大业态复杂,参与者众多且分散流动,特别是餐饮供应链中以家庭式作坊为主,加之食品消费具有品种众多、次数频繁的特点,各环节间多为短暂的交易行为,“神秘买家”的制度安排也需要有更为细致的考虑。

首先,“神秘买家”制度设计要掌握重要的时间节点,对买样过程和样品送达前后既保证“神秘性”,又要及时进行证据链固定,使之符合法律法规要求。即抽样人员虽然是以顾客的身份买样,在这个时间节点前需要保证一定程度的“神秘性”,但在购买样品送达买样人后,则要详细记录样品名称、类别、数量以及付款的账户、注册账号、收货地址、联系方式等,并留存相关票据。只有采取拍照、录像等手段来记录全过程,并依法进行查验、封样,及时固定证据链,使之具有法律效力,才能避免纷争,使商家心服口服,进而产生良好的社会共治效果。

其二,“神秘买家”仍具有随机性、偶发性,抽样人员不可能穷尽一切食品领域,有关部门不妨扩大“抽检人员”的范围,或者直接吸纳部分消费者参与“神秘买家”,这样既可以减轻监管部门的压力,降低监管成本,也能释放消费者维权打假的热情,相当于增加了巨大的监管终端,布下了“天罗地网”。

第三,“神秘买家”制度还应该增强透明度,并辅以相关配套监管措施,实行严厉的追责制度,否则也会使商家心存侥幸。监管部门不仅要模拟消费,更要在每次抽检之后,及时、如实向公众公开相关抽检信息,并加大追责查处力度,督促采取停止生产经营、封存不合格食品等措施,控制食品安全风险。

明确监管职责 以防推诿扯皮

针对现实情况中因为职责划分不明确,导致部分地区食药监管部门相互推诿的现象,《办法》对此进行了明确的规定。

具体为,对网络食品交易第三方平台提供者食品安全违法行为的查处,由网络食品交易第三方平台提供者所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。对网络食品交易第三方平台提供者分支机构的食品安全违法行为的查处,由网络食品交易第三方平台提供者所在地或者分支机构所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。对入网食品生产经营者食品安全违法行为的查处,由入网食品生产经营者所在地或者生产经营场所所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖;对应当取得食品生产经营许可而没有取得许可的违法行为的查处,由入网食品生产经营者所在地、实际生产经营地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。因网络食品交易引发食品安全事故或者其他严重危害后果的,也可以由网络食品安全违法行为发生地或者违法行为结果地的县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。

两个以上食品药品监督管理部门都有管辖权的网络食品安全违法案件,由最先立案查处的食品药品监督管理部门管辖。对管辖有争议的,由双方协商解决;协商不成的,报请共同的上一级食品药品监督管理部门指定管辖。

消费者因网络食品安全违法问题进行投诉举报的,由网络食品交易第三方平台提供者所在地、入网食品生产经营者所在地或者生产经营场所所在地等县级以上地方食品药品监督管理部门处理。

《办法》还规定了食品药品监督管理部门可以进行责任约谈的四种情形:发生食品安全问题,可能引发食品安全风险蔓延的;未及时妥善处理投诉举报的食品安全问题,可能存在食品安全隐患的;未及时采取有效措施排查、消除食品安全隐患,落实食品安全责任的;县级以上食品药品监督管理部门认为需要进行责任约谈的其他情形。 另外规定,责任约谈不影响食品药品监督管理部门依法对其进行行政处理,责任约谈情况及后续处理情况应当向社会公开。被约谈者无正当理由未按照要求落实整改的,县级以上地方食品药品监督管理部门应当增加监督检查频次。

总之,《办法》体现了很多新的理念、新的特点,在全世界上是独一无二的。比如,食药监局根据风险的程度,对不同主体和交易行为的特点分别规定了不同的监管措施,实现了监管力度与风险大小相适应;规定网络食品交易第三方平台的提供者和通过自建网站交易食品的食品生产经营者应当具备数据的备份、故障恢复等技术条件,保证网络交易数据和资料的可靠性和安全性。

兼顾鼓励和处罚 让网络食品经营规范发展

随着电子商务的风生水起,通过互联网销售食品的经营活动也日渐增多。然而,由于相关领域缺少专门的法律法规,监管出现了空白期和盲区,一时间泥沙俱下,带来了一定的安全隐患,相关问题也层出不穷。一些知名企业就频频出事——网络订餐平台“饿了么”惊现黑心作坊遭央视315晚会曝光,问题作坊混进美团外卖、月接8000多个网上订单的丑闻也被媒体踢爆。事实证明,加强网络食品安全违法行为的查处力度刻不容缓。食品安全大于天,不能因其经营模式的改变就放松监管。

国家食品药品监督管理总局从2013年开始研究制定互联网食品经营管理办法,并于2014年以《互联网食品药品经营监督管理办法(征求意见稿)》的名称征求过社会公众意见,后于2015年以《网络食品经营监督管理办法(征求意见稿)》公开向社会征求意见,到此次公开发布的《网络食品安全违法行为查处办法》,在名称上与此前征求意见的名称相比有较大的变化。这也表明,对网络食品监管进行全面系统的规制并非易事。而此次发布的《办法》则更侧重于对网络食品安全违法行为的查处。

该《办法》对网络食品交易第三方平台提供者、通过第三方平台或者自建的网站进行交易的食品生产经营者,所需符合的要求、履行的具体义务以及可能承担的法律责任,均进行了非常明确的规定,并对监管部门如何受理、管辖、抽检、处罚等行为进行了清晰界定,还对公众投诉举报等进行了规定,对于食品生产加工小作坊、食品摊贩等的网络食品安全违法行为查处也进行了指引。

中国法学会食品安全法治研究中心主任王伟国认为,该《办法》对网络食品安全治理的利益相关方都作了比较好的规范与指引,如果能够落实到位,必将极大震慑相关违法行为,堵塞相关领域的漏洞,将网络食品安全提高到一个新的水平。

不过,也有评论员认为,《办法》虽然开列了诸多违法行为的处罚种类和罚款数量,但处罚是粗线条的,罚款是相对偏轻的。这恰恰说明,政府颁行《办法》的基本出发点是兼顾监管的必要性和适度性,在依法加强监管、确保食品安全与保障经营者权益、促进行业发展之间,寻找到一个科学的平衡点。

总体上看,《办法》主要致力于解决“谁来管”和“管到哪”的问题。随着网络食品生产销售新服务业态的进一步发展,相关的问题、矛盾和困难也会愈加凸显,《办法》将根据情况适时补充和完善,最终由行政规章升格为国家专项法规。

链接:各地出台的关于网络食品的新规

北京:《北京市网络食品经营监督管理办法(暂行)》

3月15日,北京市食品药品监督管理局在全国率先制定了《北京市网络食品经营监督管理办法(暂行)》,着力破解网络食品安全监管工作中存在的难点问题。

北京市食品药品监督管理局制定的《办法》主要有以下特点:一是确定了网络食品经营运营平台的主体责任,要求网络平台必须履行实名登记审核义务,不得允许无证企业上线运营;二是强化各上线经营主体的责任和义务,在食品经营资质展示、进货查验、台帐登记、贮存运输、凭证留存、停止经营、产品召回等方面提出规范性要求;三是控制食品安全风险,要求不得通过互联网销售散装熟食、无包装的散装食品和生食类餐饮食品。

四川:《关于加强第三方平台网络订餐管理的指导意见》

3月18日,四川省食品药品监督管理局和四川省通信管理局共同下发了《关于加强第三方平台网络订餐管理的指导意见》。

光从制度文本来看,四川省对网络订餐的监管不仅全面而且严格。从资质认定需“三证”齐全,到配送时间的限制,再到惩戒措施,用“最严”来形容并无不妥。

《意见》要求第三方平台和入网餐饮单位均应依法取得相应资质,合法开展经营。入网餐饮单位应建立健全相应的服务流程,在第三方平台明示提供外送服务的时间、外送范围以及收费标准,根据消费者的订单和食品安全的要求,选择适当的交通工具、符合条件的冷藏或加热保温设备,按时、按质、按量送达消费者,并提供相应的单据。入网餐饮单位应保证食品来源合法、质量合格,严格按照餐饮服务食品安全操作规范要求进行食品加工,送餐品种不应有法律法规禁止经营的食品,送餐时间应严格控制在食品加工完成后2小时内的安全时限内送达,送餐容器的外包装上应标示食品加工完成的时间和食用时限,送餐人员应按规定取得有效健康证明。直接入口的食品应使用清洁、完好、健康无污染的包装材料、餐具、饮具和容器。

第三方平台要建立奖励惩戒制度,对“零投诉、零争议、零问题”的入网餐饮单位可以给予靠前排名、优先推荐等奖励;对存在违法行为、消费者投诉集中或者诚信记录不良的餐饮单位,应采取调整搜索排名、暂时或永久停止提供平台服务等惩戒措施。辽宁:《关于加强网络订餐食品安全监管的指导意见》

4月19日,辽宁省食品药品监督管理局下发了《关于加强网络订餐食品安全监管的指导意见》,《意见》提出了五条要求。第一要依法取得资质,合法开展经营;第二要严把准入机制,强化信息公示;第三要规范加工行为,强化送餐留样管理;第四要建立协作机制,强化事中事后监管;第五要建立惩戒制度,推动社会共治。

《意见》的突出亮点有:鼓励网络餐饮服务提供者在其网站或第三方平台公布明厨亮灶照片或者实时视频,使消费者直观了解其食品加工操作的情况。要求网络餐饮服务提供者应当选择距离较近并可短时送达的消费者送餐,送餐人员应按规定取得有效健康证明,送餐时间应严格控制在食品加工完成后2小时内的安全时限内送达。送餐容器和食品包装应清洁、密闭、完好,送餐设备应定期消毒,符合食品安全标准要求,确保送餐过程食品不受污染。鼓励在送餐容器的外包装上标示食品制作烹饪时间和安全食用时限,并提醒消费者收到后尽快食用,避免长时间存放。《意见》还建议,第三方交易平台对消费者投诉集中、诚信记录不良或者存在违规行为的餐饮服务提供者,应采取调整搜索排名、暂时或永久停止提供平台服务、发布警示信息等措施,并鼓励第三方交易平台在平台页面或者平台内交易经营者页面上公示经营者违法失信行为记录。

福建:《关于加强网络订餐食品安全监管工作的指导意见》

5月11日,福建省食品药品监督管理局发布《关于加强网络订餐食品安全监管工作的指导意见》。《意见》指出,网络订餐送餐服务(包括餐饮服务经营者自行送餐、第三方平台或第三方物流送餐)应当在网络平台醒目位置标明外送范围,并选择对距离近、可短时送达的消费者送餐,通过在送餐容器外包装加贴标签等方式标示食品加工时间和安全食用时限(10℃-60℃条件下,烹饪至食用时间应在2小时以内),提醒消费者尽快食用。同时鼓励从事网络订餐的餐饮服务经营者在其网站或第三方平台公布厨房照片或者实时视频,推进从事网络订餐餐饮服务经营者实施“明厨亮灶”。

上海:《上海市网络餐饮服务监督管理办法》

6月24日,上海市食品药品监督管理局下发了《上海市网络餐饮服务监督管理办法》,自9月1日起实施。《办法》除要求应当依法取得食品经营许可外,还对有一定食品安全风险的送餐环节也提出要求。

《办法》规定用于盛放食品的容器应当符合食品安全标准。送餐时应当采取能够防止灰尘、雨水等污染的有效措施,确保送餐过程中食品不受污染。使用的送餐箱或者送餐包应当定期清洁、消毒。有冷藏等特殊温度要求的食品(如冷菜、生食、冷加工糕点、预拌色拉),其配送条件应当符合保证食品安全所需的温度要求,不得将食品与有毒、有害物品一同配送。

《办法》鼓励在食品容器或者外包装上标示食品制作烹饪时间和安全食用时限,并提醒消费者收到后尽快食用。

《中国食品》2016年8月第15期 目录

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